中国城乡建设

 

11月上旬,财政部有关负责人透露,2016年,截至9月底,全国地方已经发行新增地方政府债券11347亿元,占全年新增限额的96.2%。这位负责人认为,当前地方政府债务领域存在一些新问题,主要是局部地区偿债能力有所弱化、个别地区风险超过警戒线、违法违规融资担保现象时有发生、一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等。


 

从目前火热的PPP项目实施情况来看,很多地方并没有严格按照PPP的初衷去做,而是将PPP变成了政府变相负债的一种手段,以股代债、以股举债、以股负债等违规现象时有发生。

 

财政部已经注意到这种现象,在九月下旬印发了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》,对公共服务领域PPP项目的识别论证、项目政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理及监督管理进行了规定。暂行办法特别强调,各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理,切实保障项目运行质量,严禁以PPP项目名义举借政府债务。

 

在财政部下发的上述文件中,第六章《监督管理》第三十五条规定:“各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理,切实保障项目运行质量,严禁以PPP项目名义举借政府债务。”

 

专业人士分析认为,PPP项目沦为地方举债工具的现象有其出现的原因。其一,地方政府没有从热衷于城市建设的泥潭中走出来,仍在想方设法地投资城市建设。用PPP项目来推动城市建设,可以回避银行在为城市建设项目提供资金支持方面的政策障碍,从而使政府继续从银行获得资金支持。事实上,参与建设的主体是社会资本的持有者,最终买单的则是地方政府。

 

另一个原因是,政府融资平台转型水分大。为了应对金融政策对融资平台的调整,地方政府前几年纷纷对融资平台实施了“转型”,绝大多数融资平台都“转型”成了实体企业。按理说,转型后的融资平台应该严格按照实体企业的方式运转,不再成为政府的负担。但实际情况是,多数融资平台并没有进行实质性的转型,而是继续承担融资平台的各项职能,变相地进行政府举债。政府通过“转型”后的融资平台实施的PPP项目,也是以股代债,没有真正地把PPP项目变成政府与社会资本的合作,而是政府向社会资本的借债。

 

PPP项目原则上必须是社会资本投资、政府参与,以此来缓解地方政府资金实力不足的问题。但实际情况是,地方在推行PPP项目中,更多地采用了增加负债的方式,自然与初衷不相符。

 

正是因为地方把增加负债作为推行PPP的实质意图,这就导致对能够更好地发挥PPP作用的具有固定收入来源的水、气、热、污水处理等项目,地方政府却希望继续控制在自己手中,致使社会资本参与PPP项目的热情不高,PPP项目的落地率低。即便落地,项目的进展也不快、效率也不高。因为无论是回购还是政府变相投资,这些年来地方政府频频失信于社会资本,没能按照协议做好各项承诺的兑现工作,已经让社会资本对政府的信用产生了严重担忧。

 

如果要避免PPP沦为地方变相举债的工具,就必须回归到推行PPP的初衷,把解决地方政府资金不足、投入能力不强的问题解决好,把真正适合采用PPP模式的项目拿出来,吸引社会资本参与。


2017年04月17日

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